「良好治理」（good governance）

變形民主耗損台灣治理品質

• 2010-01-08
• 中國時報
• 【朱雲漢】

    　台灣很多政治人物在提到香港時，總是流露出一種優越感。在他們眼中「一國兩制」下的香港，在政治發展上完全不能跟台灣相提並論。但是這種優越感只是基於台灣在民主化指標上的領先。如果從寬廣的公共治理角度來做比較，其實台灣在很多重要指標上都不如香港。

    　世界銀行在過去十多年大力推廣「良好治理」（good governance）的概念。世銀的專家總結過去半個世紀的開發中國家的發展經驗，認為影響經濟與社會發展成敗最重要的因素就是治理品質的好壞。世銀也為推廣這個政策理念，投下大量的人力與經費發展測量治理品質的指標，以及進行各國治理品質的定期評估。世銀專家最後歸納為六個基本指標，分別是公民表達及問責、政治穩定、政府效能、監管品質、法治、反貪汙。其中只有第一個指標直接與民主化程度畫上等號。

    　根據世銀去年六月分公布的一九九六＿二○○八全球治理指標，在六個指標中，二○○八年台灣只有在「公民表達及問責」方面明顯領先香港。台灣在全球的百分位排名為六八．八，也就是說台灣在公民的參與、表達及民主監督上優於全球六八．八％的國家與地區，但全世界二一二個接受評比的國家與地區中，仍有近三一％的國家領先台灣。香港在二○○八年的百分位排名是六○．六，雖然落後於台灣，但兩地的差距沒有一般人想像的大。

    　在其他五個指標上，香港的排名都大幅領先台灣。在政治穩定方面、台灣是七一．一，香港是八六．八。在政府效能指標上，台灣是七九．一，香港是九五．三。在監管品質上，台灣是八一．六，香港是滿分一○○，也就是在全球居首位。在法治指標上台灣是七三．七，香港是九○．九；在反貪汙方面台灣是七二．九，香港是九四．二。在這五項指標上香港領先台灣的幅度都很可觀，而且都遠大於台灣在「公民表達及問責」項目的領先距離。令人感嘆的是，台灣雖然建立了各種保障公民發聲、參與及民主監督的機制，但是人民並沒有因此而享受「良好治理」的果實。

    　比較兩地的變化趨勢更令人憂心。世界銀行的指標從一九九六年開始建立，這年正好也是台灣與香港兩地政治發展重要分水嶺。一九九六年台灣舉行第一次總統直選，象徵著台灣完成民主轉型；這年也是英國殖民統治的最後一年，香港回歸中國的前夕。從一九九六年到二○○八年，台灣在六項指標中，有四項明顯退步，有一項（監管品質）原地踏步，只有「公民表達與問責」有小幅的進步。而香港在這段時間，在每一項指標上都有明顯的排名提升，尤其在「政治穩定」與「政府效能」兩項指標上，從落後於台灣變成超前。

    　為何在台灣民主政治的運作反而侵蝕了治理品質？因為民主體制運作的所有重要環節、包括政黨競爭模式、行政權與立法權制衡關係、國會議事運作、新聞媒體的監督、公民社會的動員形態等，都出現嚴重的變形與扭曲。

    　在台灣，朝野政黨惡鬥與國家認同分裂兩者間複雜的糾葛，導致政治競爭超脫民主常軌，激化社會兩極對立，在政治板塊擠壓下國家行政體系專業倫理流失、公務員士氣低落。半總統制下行政權與立法權爭奪政策制訂權，大趨勢是立法權高漲行政權畏縮，立法委員傾向討好局部利益或甚至是特殊利益，卻不須承擔全局責任，導致國家政策不連貫、財政紀律蕩然無存。國會的議事品質與國會權力不成比例，立法過程草率而粗糙，議事運作違背代議政治原理，少數可以癱瘓議事，議長可以獨斷立法進度。公民社會團體普遍對於政黨政治、民選政治感到疏離，對於公共權威失去信任，單一議題團體單打獨鬥，相互衝突的目標難以妥協、無法統合。惡性競爭引導新聞媒體追逐聳動新聞、刻意誇大對立與衝突、鼓吹民粹論述、媒體的弱智化傾向嚴重壓縮公共政策的理性討論空間。

    　過去十年，台灣經濟發展在東亞地區節節落後，民眾對民主體制運作普遍不滿，公共治理品質的退化難辭其咎。要提振國際競爭力，必須從矯治變形的民主開始。

    　（作者為台灣大學政治學系教授）

 

中共懲治貪腐之作法及效用研析

 

 

 

包淳亮（中國科技大學助理教授）

 

 

 

前言

    在台灣流行的套話是：「一個客觀的事實是：中國在其快速發展的過程中正衍生貪瀆、環保等問題，以致官民衝突頻生。這些問題正考驗著中共的執政能力」。然而，上述問題皆非中共所獨有，台灣的相似問題也引起民眾的極大反感。

    2009年4月，香港的亞洲政經風險顧問公司發表17個亞太國家貪污評比報告，台灣貪污嚴重度排名第八，在受訪外商眼中甚至比大陸嚴重，引起輿論一陣喧擾。當時有人引述台商言論，稱「在台灣，拿錢的人會幫你辦事；大陸許多人卻拿錢不辦事，更變成不斷伸手的怪獸」。然而筆者亦曾聽聞雲南台幹聲稱「所遇雲南官員願意一起吃吃飯、瞭解台商狀況，但拒絕收賄」，或者某在梅州台商聲稱「台灣的拿錢不辦事，大陸的不一定拿錢、但如果有拿錢一定把事情辦得更快更好」。另有一次在廈門，一位處級官員自豪的認為福建沒有台灣那麼貪腐。

    個人經驗雖然不盡科學，但大量的個人經驗則被視為重要的科學根據；下文先介紹國際透明組織（Transparency International）與世界銀行對各國貪腐狀況的調查，再以相關調查為基礎，解釋上述的個人經驗，最後再回到中共懲治貪腐的作法及其限度。

 

中共懲治貪腐的效用

中共對於腐敗問題頗為戒慎，2008年10月26日，大陸最高人民法院院長王勝俊在十一屆全國人大五次會議中報告指出，2003年至2008年上半年的5年半時間中，全大陸法院在判處的罪犯中，縣處級以上公務人員4525人，比同一期增加77.52％。雖然如此，權威性的國際調查卻得出相反的結論；在進行國際間的橫向比較，或者歷時性的縱向比較時(歷時比較參見張執中教授前文)，大陸的貪腐問題似乎是趨於好轉。

    自1995年起，國際透明組織每年發佈腐敗感知指數（又稱清廉感知指數或清廉指數），就世界各國民眾對於當地腐敗狀況的主觀感知程度予以評估及排名2008年的調查略如下表所示。在此一「感知」表中，中國的貪腐狀況與拉丁美洲的墨西哥，東歐的羅馬尼亞、保加利亞，以及亞洲的泰國相若。其中墨西哥與羅馬尼亞的人均GDP約一萬美金，保加利亞亦達6000美金以上，泰國則略高於中國。以同一個收入狀況的國家群而言，中國的貪腐狀況算是較為溫和的；或者說，以同一個貪腐狀況的國家群體而言，中國算是收入偏低的。

 

各國清廉感知指數列表

指標	8以上	6到8	5到6	4到5	3.5到4	3到3.5	2.5到3	2到2.5	2以下
國家	丹麥、瑞士、荷蘭、新加坡、香港	德國、美國、法國、日本	捷克、匈牙利、台灣、韓國、澳門、馬來西亞	義大利、希臘、波蘭、土耳其、古巴	羅馬尼亞、保加利亞、墨西哥、中國、泰國	塞爾維亞、波黑、印度	摩爾多瓦、亞美尼亞、蒙古、越南、印尼	俄羅斯、菲律賓、孟加拉	伊拉克、柬埔寨、緬甸

 

    上述結果意味中共政權在打擊貪腐的能力上，比起同一個收入水準的多數國家，或者多數開發中國家都更為成功，世界銀行的調查更支持此點。在該調查中 (http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp)，世界銀行將政府治理分成六個類別，其中與上表最相關的「對腐敗的控制」(control of corruption)指標，呈現出與上表類似的結果。如果將該指標從優到劣區分為八份，人口前二十大的國家的排名略如下表，中國在其中排名第十位，屬於中後段班，與泰國相近：

 

對貪腐的控制指標

指標	最優	次優	佳	次佳	不佳	頗不佳	劣	極劣
國家	德國、美國、法國	日本	土耳其、巴西、墨西哥		印度、泰國、中國	印尼、衣索比亞、埃及、伊朗、菲律賓、越南	巴基斯坦、奈及利亞、俄國	孟加拉

 

    不過在同一個調查爭還有其他五項指標。與上指標表現相似的包括規制質量(regulatory quality，中國排名第十二 )與依法治國(rule of law，中國排名第十)；在另外的表中，例如「問責性」(voice and accountability)一項，兩個共黨國家中國與越南得分最低，但政治穩定性(political stability)又相反的躍居前十名(越南第五、中國第七)。中國表現最好的是政府效能(government effectiveness)，在廿大國中僅有德、美、法、日領先中國，排名第五；緊追在中國之後的是土耳其與墨西哥，且也只有這一項中國逼近世界前三分之一的成績，其他指標通通在後段班。

    上述指標呈現出一種與「民主問責有利於消弭貪腐」的簡化邏輯不同的結果，反倒顯得民主問責不僅不能消弭貪腐，且可能加重政治的不穩定性。缺乏民主問責，仍然可以有一定程度的依法治國、控制貪腐的成果，且甚至有利於政治穩定；但政府效能則又未必相關。一樣是缺乏問責的共黨國家，中國的政府效能排名第五，但越南則在廿大國中排名第十三。

    也許中國大陸的現狀類似於台灣戒嚴時期。雖然有人認為戒嚴時期沒有言論自由，因此貪腐才沒被報導，但絕大多數人似乎認為蔣經國時期最為清廉、而之後更為貪腐。究竟如何姑且不論，蔣經國時期的政府效能似乎良好、政治穩定性高、貪腐受到控制、依法治國也有一定的表現，雖然不需面對選民的換黨執政壓力。台灣走向民主，有著內部中產階級的壓力，美國的敦促，以及菁英階層藉此擴大台灣生存空間的戰略考量，而在民主化開啟之後，前述六項指標除了問責性大幅提高，其他五項的改善程度似乎並不足以讓台灣民眾自豪。

    基於此一理解，則一些台商、台幹會有前述的經驗，就不足為怪。長期的高速增長必然以相對高效與清廉的政府為基礎，中共的發展成果證明其在發展中國家中相對並不貪腐，雖然比起已開發國家，還有甚大的努力空間。其「懲治貪腐」是有一定成效的，雖然多數民眾有許多不滿意之處；但這許多不滿意，更大程度或許來自於政府的可問責性較低，透明性不足，而非真正的切身的貪腐之害。